关于推行乡镇人大“季会制”改革实践与思考
——以江津区推行镇人大“季会制”实践为例
唐琳川
内容摘要：推行乡镇人大“季会制”（即乡镇人大每季度召开一次人民代表大会会议），是坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的生动实践，有助于夯实基层民主建设的载体、保障镇人大充分行使职权、激发镇人大代表的履职积极性。推行乡镇人大“季会制”作为全市“创新基层人大会议制度”的一项重要举措，需在改革实践中不断总结做法、提炼经验、复制推广，进一步发挥“季会制”作用和功效，进一步丰富发展全过程人民民主基层实践，促进治理体系和治理能力现代化。
关键词：乡镇人大；“季会制”；改革实践
党的二十届三中全会提出“坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度”［1］。镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关，依法召开镇人民代表大会会议，是镇人大履行职权的主要方式，是坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的生动实践。2023年8月，市人大常委会印发《关于探索推行乡镇人大“季会制”的指导意见》，在全市探索推行乡镇人大“季会制”（即乡镇人大每季度召开一次人民代表大会会议）。江津区人大常委会高度重视，在深入学习、全面调研、充分论证的基础上，研究制定贯彻意见，报经区委同意，确定在白沙、珞璜、石蟆、李市、油溪、先锋、永兴7个镇试点推行“季会制”改革。
一、推行镇人大“季会制”的重要意义
（一）有助于夯实基层民主建设的载体。镇人大是最基层的人民代表大会，在人大体系中具有特殊的重要地位。发挥人大制度功效，提高人大工作整体水平，镇人大是重要之基。镇人大工作做好了，可以在基层实践中不断丰富民主形式，拓展民主渠道，为人大制度不断完善发展探索新路径、积累新经验。由于镇人大不设常委会，镇人大主席团不能代行权力机关的职权，召开镇人民代表大会是履行职权的主要形式，至关重要。通过召开“季会”，开启“镇人代会一年四次”新常态，有效地弥补了镇人大没有常设机关的制度性不足，从政治层面对镇人大地位的强化、功能的强化和工作的强化，使基层民主政治建设的载体进一步夯实，推动人民代表大会制度与时俱进，促进地方经济社会持续健康发展。
（二）有助于保障镇人大充分行使职权。召开“季会”，可以更加主动地行使好人大监督、代表活动、人事任免等职权。如：通过听取和审议镇政府半年工作情况、代表意见建议办理、预算调整情况以及关于经济社会发展、社会事业、法治建设、民生事项、城乡建设和环境资源保护等方面的专项工作情况，并通过作出决议决定、开展专项评议、进行满意度测评的内容，监督镇政府依法行政，有效推进解决事关本地区经济社会发展和民生福祉的重大问题。同时，还能有效地解决镇人大主席、副主席和政府镇长、副镇长变动的受辞和补选，具有现实的针对性。
（三）有助于激发镇人大代表的履职积极性。人大代表是国家权力机关的组成人员。代表作用发挥的程度直接影响人大的工作成效。过去镇人代会只在年末或者年初举行一次，代表们只能大致了解本镇整年度的工作情况，在很长一段时间内对本镇的工作推进情况并不了解，代表提升履职能力有一定的阻碍。通过召开“季会”，提升了代表履职频率，压缩了代表闭会周期，使代表再次被组织起来，代表履职有了新的抓手和平台，代表能更加及时了解情况，并将日常收集到的情况进行汇报，有利于进一步增强基层人大工作的责任感，使命感，更好地发挥更大代表的作用。
二、江津区镇人大“季会制”改革试点推进情况及成效
全区镇人大“季会制”改革于2023年11月底启动，截至目前，各试点镇均已召开“季会”4次，其中2023年第四季度、2024年第二季度召开“专项工作报告会”，2024年第一季度、第三季度召开“人代会”。各试点镇认真落实市、区人大常委会的指导意见要求，每次“季会”着力依法规范按程序，听取和审议政府专项工作报告47项，其中对3项专项工作开展专题询问，对9项专项工作开展评议，对12项专项工作开展满意度测评；作出专项工作决议2项；听取6名副镇长、2名镇人大代表履职情况报告并进行满意度测评；选举国家机关工作人员9名，组织宪法宣誓仪式18人，各次“季会”均圆满成功。“季会制”试点改革稳步推进、行稳致远。
（一）党的领导贯穿“季会制”改革全过程。各镇党委按照总揽全局、协调各方的原则，把“季会制”改革摆上重要议事日程，党委会议专题研究安排，提出明确要求。全力支持召开“季会”，“季会”工作经费均纳入本级财政预算予以保障。各次“季会”请示党委同意后组织实施，党委负责同志出席会议并作讲话。党委的领导为“季会制”推行提供了坚强的组织保证。
（二）认真抓实“季会制”谋划组织实施。区人大常委会切实加强指导，制定指导意见和操作规范，区人大常委会领导带队调研督导，及时研究解决试点过程中出现的新情况新问题。各镇人大主席团在镇党委的领导下积极履行主责主业，认真谋划组织实施。一是精心谋划筹备。提前制定会议方案，主动向党委请示报告，加强沟通协调，起草会议材料，及时通知全体代表和列席、旁听人员参会，打表推进会议筹备工作。二是科学设置议题。履行规定动作不走样，各项法定议题安排做到不缺不漏。自选动作有创新，各镇聚焦服务中心大局、体现寓监督于支持之中，设置符合实际、富有特色的议题。如，各镇都紧扣中心工作听取和审议巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、耕地保护、基层治理等专项工作报告；油溪镇每次专项报告会听取1名副镇长履职情况并开展满意度测评；石蟆镇每次专项工作报告会对政府1项专项工作开展评议；先锋镇听取和审议专项工作并作出决议；李市镇结合会议主题组织代表开展会前集中视察。三是合理安排会期。根据会议议程统筹安排会期，充分保障会议酝酿、讨论、审议时间，确保会议成效。通常人代会会期安排1天，有选举任务时会期一天半，专项工作报告会会期半天。四是规范召开会议。严格依规按程序，人代会中的召集人会议、预备会议、全体会议、主席团会议、分团（组）会议、预算和议案审查委员会议，各项会议环环相扣周密严谨；专项报告会采取两次全体会议、中间一次分团会议的形式进行。五是圆满完成会议任务。各次“季会”确定的各项议题均有序顺利完成，实现了组织意图与人民意志的有机统一。
（三）“季会制”生动体现全过程人民民主实践要求。通过每次“季会”的成功召开，“季会制”改革落地生根、开花结果，成为践行全过程人民民主的生动实践。一是体现了民主法治精神。推行“季会制”符合《地方组织法》关于“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”的法律要求，通过集体监督的制度安排，依靠民主的力量、法治的精神促进基层法治建设，丰富了基层民主形式。二是提升了镇人大履职效能。以“季会制”为载体，镇人大履职更加常态化，更能有效地行使监督、决定、选举等各项职权，特别是监督工作把单项监督与整体监督、分散监督与集中监督结合起来，形成监督合力助推政府加强和改进工作。三是凝聚了高质量发展合力。“季会制”进一步提升了代表履职活力，为代表深入了解情况、充分表达民意畅通了渠道，通过法定程序回应社会关注、群众关切，将党委的决策与群众的意愿统一起来，并通过会后的广泛宣传动员，凝聚起各方推动高质量发展的合力。
三、存在的问题
（一）“季会制”指导意见在实践中存在一定矛盾。市人大常委会指导意见提出，乡镇人大每季度召开一次乡镇人代会的具体时间、形式由乡镇人大主席团根据有关规定和工作需要统筹确定，主要分为年初人代会、年中人代会和两次“专项工作报告会”。根据这一要求，镇人大一般第一季度召开年初人代会，第三季度召开年中人代会，第二、第四季度召开“专项工作报告会”。这一制度安排在实践执行中存在一个问题，即正常情况下镇政府的预算调整草案通常要在10月过后提出，就无法在第三季度的年中人代会上提交并通过。如果将第四季度开成人代会，则又与下一年的第一季度年初人代会间隔太短，有增加基层负担之嫌。
（二）“季会”谋划准备工作不够充分。一是会前集中视察安排不到位。“会前集中视察”，是人大代表依法执行代表职能的重要活动。各次“季会”召开前，除个别镇人大组织代表进行了视察，大部分镇人大未组织安排。二是会议议程和会期的统筹安排不够合理。有的镇“季会”议题安排过多、时间过紧，如1天会期（上午9时报到、下午4时会议闭幕），安排10项议程，其中听取和审议专项工作报告就有4项；有的镇“季会”议题安排不足，如半天会期只安排1项议题。三是会议材料质量有待提升。有的“季会”政府需报告多个专项报告，起草任务重，报告起草审查把关不严，报告内容不够深入，质量不够高。
（三）“季会”程序还需规范完善。专项工作报告会的程序相对简单，程序上总体较为顺畅。人代会的程序相对复杂，有的镇人代会的程序安排还不够规范、严谨。如，有的镇年中人代会未设置议案审查委员会，镇人大主席团也未履行相关职责，人大代表在会议期间提建议的权利未能有效保障；有的本该由镇人大主席团会议审议的事项未提交审议，如议案、质询案处理情况的报告未提交主席团会议审议。
（四）“季会”审议质量有待提升。有的镇“季会”安排的分团（组）讨论时间比较短，代表审议发言不充分。有的在组织代表审议讨论时没有发挥好组织引领作用，代表对审议内容了解不深入，在审议时表态性、体会性发言多，结合实际有针对性、实质性的发言少，审议整体质量不高。
（五）“季会”成果尚未建立闭环落实机制。存在一种普遍现象：每次“季会”结束后，该项工作即告一段落。对“季会”相关成果后续的处理、运用缺乏相应的制度措施，“季会成果”未有效地落地见效、发挥好作用。如，对政府专项工作报告的审议意见普遍未进行梳理、交办、督办、反馈；对有关的满意度测评结果缺乏后续运用；对会议通过的决议决定普遍未进行跟踪督促落实；对会议成果的宣传还比较欠缺，等等。“季会制”的“后半篇文章”仍需不断深化完善。
四、深化镇人大“季会制”改革的建议
根据前期试点经验，结合当前各镇实际，“季会制”改革在所有镇推行实施条件已经成熟，建议加大推行力度，逐步铺开实现全覆盖。同时，推行“季会制”本着因地制宜、实事求是的原则，不搞“一刀切”，不搞形式主义，坚持问题导向与结果导向有机统一，切实把“季会”开好、开实、开出成效。
（一）提高政治站位抓好“季会制”改革。各区（县）人大常委会要进一步加强指导，细化“季会制”组织实施规范性，适时召开经验交流座谈会，总结经验、部署工作。各镇党委要切实加强领导，认真研究推行“季会制”，把党的领导贯穿“季会制”改革全过程。各镇人大要持续推进镇人大主席团工作制度化、规范化建设，不断提高人大代表的履职能力，抓细抓实“季会制”工作筹备和组织实施。结合“季会制”改革实践，及时修订镇人民代表大会议事规则，将“季会制”固化为制度安排。
（二）扎实做好“季会”各项筹备工作。各镇人大主席团要切实担负起筹备、召集和主持“季会”的职责。特别是第一季度、第三季度召开人代会，镇人大主席团要提出召开人代会的意见，报党委同意后，再召开主席团会议，确定会议召开的日期，决定列席会议人员，拟定会议议程草案、选举办法草案等提请大会审议通过，并在举行会议的十日前将开会日期和建议议程通知代表。会议期间，大会主席团要根据会议进程和实际需要召开会议，审议提请大会表决的决议草案和其他重要事项，提交代表团审议后，提交大会表决。要成立筹备工作组，由党委和人大主席团领导，具体做好秘书、会务、后勤、宣传等会议筹备工作。要认真起草好相关工作报告，及时向代表递送报告文本草案，征求修改意见，并提前报告党委审查同意。特别是政府工作报告及各专项报告，要结合本地区实际，全面展现工作成效、深度查找问题不足、提出切实依法有效的工作举措。
（三）不断规范完善“季会”程序。不能随意缩减会议程序和时间，做到程序紧凑，规范及时高效。要把好“会议关”。无论是召集人会议、预备会议、主席团会议，还是全体会议以及代表团会议都开满开足开好，做到大小会议一次不能少，有时间、地点、内容、记录，明确主持人负责制。要把好“时间关”。严格按照法定的程序，制定印发工作日程图表，安排实打实，运行点对点，不错不漏。
（四）精准设置“季会”各项议题。根据人代会、专项工作报告会的实际设置议题。设置议题应全面体现民主，会前要广泛征集议题，发挥代表进网格的优势广泛开展“线下”意见征集，注重应用基层智治平台“线上”收集民情信息，形成征集议题库。要协商初选议题，积极与政府及有关部门、人大代表深入沟通协商，初步选定监督议题。前期征集、协商产生的备选议题要主动向党委请示报告，经党委同意确定议题。
（五）不断提升“季会”审议质量。要扎实开展会前集中视察。会前围绕会议议题，分区域、分专业开展调查研究，让代表全面深入了解工作情况，为审议议题做好充分准备。要探索改进审议方式。采取集中审议和分团审议、中心发言和自由发言、代表询问和部门解答相结合的方式，提升审议发言的针对性和实效性。涉及议题的相关部门负责人应到场一一解答，及时回应代表关切。要完善代表履职激励机制。完善代表履职考评制度，将代表审议发言情况作为评先评优及连选连任的重要依据，充分激发代表履职积极性。
（六）做好“季会”后半篇文章。要做好资料归档。认真做好“季会”文件资料、会议记录及其他文档和音像资料的收集、汇编和归档工作。要健全闭环落实机制。对“季会”票决事项、审议意见及代表建议进行项目化、清单化、条目化交办，紧盯交办率、回复率、落实率三项重点指标，构建交办、督办、评估的全链条闭环管理机制，确保会议成果落地见效。要加强对“季会制”工作的宣传，及时总结提炼改革经验，努力形成有影响力、有辨识度的改革案例。
五、结语
推行乡镇人大“季会制”作为全市“创新基层人大会议制度”的一项重要举措，是坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的生动实践。区县人大常委会应切实加强指导，完善实施办法，指导乡镇人大因地制宜、结合实际推行“季会制”，注重在改革实践中不断总结做法、提炼经验、复制推广，进一步发挥“季会制”作用和功效，进一步丰富发展全过程人民民主基层实践，促进治理体系和治理能力现代化。
参考文献
［1］《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，新华社，2024年7月21日。