乡镇人大代表参与基层治理的实践研究与对策分析
——以江津区白沙镇为例
岳祖刚 田桑妮
内容摘要：
本文旨在探讨乡镇人大代表参与基层治理中的内在优势、实践成果和对策建议，以期为乡镇人大代表参与基层治理的优化提供理论依据和实践指导。首先，论文对乡镇人大代表的定位进行了阐述，明确了其在乡镇治理中的职责和作用。其次，通过文章以江津区白沙镇作为案例分析，研究了乡镇人大代表参与基层治理的主要方式，包括反映民意、参与决策、服务民生、集结资源、监督执行等。最后，文章提出了乡镇人大代表参与基层治理的优化建议，包括加强代表培训、提升代表建议办理质效、数字化赋能代表联络沟通渠道等。
关键词：乡镇人大代表；基层治理；基层实践
乡镇作为我国基层治理的重要组成部分，其治理效能直接关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。乡镇人大代表作为乡镇人民代表大会的组成人员，是联系乡镇政府与人民群众的桥梁和纽带，其在基层治理中的作用至关重要。本文通过研究乡镇人大代表、基层治理的理论内涵、深入剖析江津区白沙镇人大代表参与基层治理的实践，旨在为乡镇基层治理的优化提供理论依据和实践指导。
一、乡镇人大代表和基层治理的理论阐释
（一）乡镇人大代表定义
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国人民当家作主的重要制度保障，是践行全过程人民民主的重要制度载体。在人大工作推进实践中，人大代表是当之无愧的核心主体，直接决定着人大工作的正常开展、人大制度的潜力挖掘以及全过程人民民主的践行效果。人大代表是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，是人民参加行使国家权力的代表，是国家权力机关的组成人员。我国人大代表共分为全国、省（直辖市）、市（辖区市）、县（市、区）人民代表大会、乡（镇）5级，其中乡（镇）和县级人大代表由选民直接选举产生。综上，我们就可以对本文论述的乡镇人大代表这一角色下定义：乡镇人大代表是由其所在选区的选民直接选举产生，作为乡镇权力机关—乡镇人民代表大会的组成人员，代表选民的意志，维护选民利益的一种政治性角色。
（二）基层治理理论内涵
“基层”是一个有关国家结构的概念，指的是国家组织结构中的最低层次，这一层次是距离人民群众最近的层级，直接面对人民群众。基层能否发挥其对于国家大计的基础性作用，关键在于基层的稳定，基层的稳定又在于基层的治理。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容。基层治理现代化强调党领共治，其核心内涵包括基层治理理念的人民性和积极性、基层治理结构的稳定性和调适性、基层治理主体的多元性和能动性、基层治理方式的集成性和灵活性、基层治理要素的地方性和联动性，注重全过程治理和全过程人民民主，突出基层治理善治能力提升。
（三）乡镇人大代表参与基层治理的优势
党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制方方面面离不开人大和人大代表参与。基层人大代表参与社会治理不仅有出于职责的必要性，而且有其他治理主体所不具备的独特优势。人大代表参与社会治理的优势体现在三个方面：
1.天然的人民性。乡镇人大代表来自该地区普通民众，由选民直接选举产生，对选民负责，受选民监督，能够准确掌握基层群众的真实利益诉求，是人民利益最忠实的代言人与最可靠的捍卫者。同时，法律规定了人大代表有联系群众的职责和义务，镇人大代表需要经常走访、接待选民，参加代表活动在收集民意、反映民情方面有天然的基层优势和资源优势，能够将群众的声音和需求反映给相关部门，将民众的诉求和期待传达给决策层，确保政策制定更加贴近民意，更能反映和解决基层民众的实际问题。乡镇人大代表参与基层治理的过程既保证了广大群众各项权利都能得到充分地体现，又为基层社会治理工作奠定了坚实的民意基础和群众基础，切实把人民代表大会制度优势更好转化为社会治理效能。可以说，乡镇人大代表是践行全过程人民民主理念的重要主体，也是推动基层治理现代化的核心力量。
2.广泛的代表性。一方面，镇人大代表来自各行各业，包括了乡镇党政干部、农民、工人、知识分子、商人等各个社会阶层和群体。这种结构上的多元性与基层社会治理主体的多元性是内在一致的，乡镇人大代表作为多元主体参与基层治理，能够集合多方优势资源，形成治理合力，不仅能够快速响应社会问题，还能通过创新治理方式和方法，提高解决问题的效率和质量，为基层治理注入新的活力和动力，从而显著提升基层治理的效能。同时，不同阶级的镇人大代表代表不同的利益群体，通过协商、对话等方式共同参与决策过程，可以更好地平衡各方利益，减少矛盾和冲突，促进社会的和谐稳定。
3.直接的监督性。乡镇人大是面向选区选民的最前端，其监督有效性直接影响基层政府的公共事务管理活动，影响基层治理的质量和效果。乡镇人大代表作为镇人大组成人员，处在基层治理监督体系的第一线。乡镇人代会期间，人大代表通过审议政府工作报告、审查预决算草案、提出意见建议等方式开展监督。闭会期间，乡镇人大代表依法参与视察调研、列席政府相关部门会议、参加专项执法检查、参加专项询问等活动开展监督，确保政府项目建设有序开展、专项工作有序推进，有关法律法规得以落实，确保基层治理的各项工作都能够按照法定程序进行，提升基层治理的实效性和满意度。
二、乡镇人大代表参与基层治理的地方实践：以江津区白沙镇为例
白沙镇隶属于重庆市江津区，地处江津区中部，全镇辖区面积238平方公里，辖24个村（社区），户籍人口13万余人，常住人口18万余人，其中农村人口8万余人。此外，工业总产值百亿元以上的白沙工业园坐落于白沙境内，投产企业240余家，拥有产业工人8000余人。白沙镇辖区面积广、人口规模大、流动人口多，不稳定风险较多，给当地的基层治理带来巨大的挑战。对此，白沙镇围绕基层治理的痛点、堵点，聚焦大工业、大农村、大城镇多重元素，以“多元共商+服务共享+数智共建+区域共治”为抓手，夯实“五级联动、四方联席、三级联调”立体化治理模式，以基层“小”治理构筑平安“大”格局，并取得显著成效。为响应党委号召，白沙镇人大深入推进代表嵌入基层治理体系建设，充分激活基层治理制度活力，增强公共治理的合力。
<!--[if !supportLists]-->（一）<!--[endif]-->全覆盖履职尽责，激发基层治理网格活力
白沙镇现有镇人大代表120人，按选区将代表编分为9个代表小组，设白沙镇代表之家1个，代表联络站24个，驻站代表个人信息均上墙公示。每周五为“人大代表接待日”，各代表小组组织镇人大代表按序下沉到对应联系网格、微网格接待群众，听取意见；每月15日、30日为“群众服务接待日”，镇机关单位中人大代表到“红色驿站”开展接访，收集诉求。
此外，持续探索创新延伸代表履职平台，通过“院坝会”“田埂会”等形式，代表带着流动“小板凳”走进选民家中、田间地头，共同商讨百姓关心的“大事”“难事”，不仅拉近代表和群众之间的距离，也让基层治理变得更加接地气、贴民心。今年以来，白沙镇人大推动代表履职触角向网格延伸，每位代表联系至少1个网格，固定联系5位群众，把履职触角延伸到基层治理的“神经末梢”，打通代表联系人民群众的“最后一公里”。2024年上半年，白沙镇人大代表274人次共计下沉网格接访群众492名，收集意见建议224件，为镇人大代表真实深刻地了解民情、反映民意、广集民智拓宽了渠道。
（二）全方位服务到家，推动基层治理惠及民生
将镇人大代表作为基层治理有生力量，发挥好代表作用，有效地进行社会宣传、社会协同、社会联结等具体工作。一是当好政策宣传员，代表中的村、社区成员每日通过微信群等形式线上宣传党的方针、政策，帮助群众了解并申请党的各项惠民政策；每周到网格开展森林防火、未成年人保护、防止电信诈骗等普法宣传，将法律送到群众“家门口”，涵养群众法治素养；镇1-9代表小组每季度组织代表到选区开展普法宣讲、法律知识竞赛等活动，让法治理念在城乡基层落地生根，筑牢基层社会治理现代化的法治根基。二是当好“民生服务员”。利用好代表行业资源优势，采用“志愿+活动”双形式动员代表参与民生服务，如镇人大代表、农村致富带头人叶某自愿到选区开展创业经验分享，镇人大代表、白沙镇民营经济协会会长谭某自愿向镇内困难群众捐赠生活物资；开展“代表经纪人”专项活动，24个村、社区各指定一位镇人大代表为劳务经纪人，收集群众就业意愿和需求，并开展劳务对接、政策咨询、职业指导等工作，高屋社区代表经纪人辜某结合辖区就业人口多的实际，积极做好辖区110余家企业的招聘信息发布，为辖区1.1万名劳动年龄段内群众提供用工保障；朝天咀社区代表经纪人刘某利用短视频开展就业服务工作和辖区用工、招聘等热点信息宣传，收获群众认可。三是当好矛盾纠纷调解员。全镇24个村、社区人民调解委员会全部吸纳镇人大代表加入，2024年参与调解案件537件，同时，针对矛盾问题突出、群众意见集中的领域，镇人大选派代表中的专业人士到现场听取意见、协助解决问题。比如选派企业界代表协助解决企业困难；农业界代表服务产业发展；村社代表推动解决邻里纠纷，从源头减少信访问题的发生，积极协调处理化解信访事项和矛盾纠纷，努力做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，将风险隐患消灭在萌芽状态。
（三）全链条监督闭环，保障基层治理促进发展
人大代表履行监督职能是其身份具备的应有之义，也是全过程参与基层治理的内在要求。白沙镇人大健全监督机制、创新监督方法、优化监督流程，实现人大代表全过程跟进式参与基层治理，提高对基层治理的监督实效。首先，把准基层群众对美好生活的向往，围绕基层治理难题，听取和审议镇人民政府专项、半年、年度工作报告，积极参加《重庆市养犬管理条例》《重庆市文明行为促进条例》等执法检查，对镇村级集体经济发展工作情况开展评议，专题询问基础教育扩优提质工作情况，专题调研乡村振兴等活动，并提出意见、建议，经镇人大主席团转交镇政府研究处理，督促推动整改到位。其次，镇人大代表高度重视和珍惜宪法法律赋予的重要职责，高质量提出代表建议，推动基层人民群众切身利益的问题得到解决。2023年4月，第二十个“代表日活动”期间，镇人大代表何某提出农村安全隐患多种多样，建议对农村公路岔路口安装监控，得到白沙党委政府高度重视，提议将该问题提升为全镇人民的民安工程、民心工程。今年，镇第五届人大第六次会议上，新增安全监控的“雪亮工程”高票当选为票决民生实事项目，加快推进镇立体化社会治安防控体系建设，提升了当地群众的安全感。最后，镇人大构建全过程监督问效机制，对镇人大代表履职做好制度保障。定岗专人负责对代表建议进行清单化管理，明确建议领衔代表、承办部门和办理时限，通过 日常查、定期报、专题督、年终评和大会听，实施全过程监督，针对办理进度缓慢、联系代表不到位等承办单位进行提醒通报，切实鞭策承办单位提高建议办理质效，切实做好落实代表建议的“后半篇”文章，推动建议办理从“答复满意”向“结果满意”转变。截至目前，今年年初镇人代会上收集到的20条代表建议已全部在限期内办理答复完毕，办结率、满意率100%。
三、乡镇人大代表参与基层治理的对策建议
虽然乡镇人大代表参与基层治理的实践取得了一定的成效，但依然处于一个动态发展的过程。代表的培训、管理等环节是否科学、精准、完备，对乡镇人大代表参与基层治理的成效有直接影响，所以要坚持从各环节入手，精准发力、持续用力，聚焦提升乡镇人大代表队伍综合素质，让乡镇人大代表能够更好地代表人民。
<!--[if !supportLists]-->（一）<!--[endif]-->高素质履职，加强代表能力培训
提高乡镇人大代表履职能力、强化乡镇人大代表参与基层治理，关键在于通过定期的专业培训，系统性地提升代表们的法律意识、业务能力和政策水平，使他们能够更精准地把握基层治理的脉搏，更有效地参与决策与监督，从而切实增强代表们在基层治理中的影响力和贡献力。乡镇人大应有计划、有组织地对代表开展职务培训，组织代表认真学习人大、基层治理有关理论，相关法律法规，人大工作、参与基层治理的相关业务知识，协助代表更好地了解和掌握如何审议议案和各项报告、如何审查计划和预算、如何提出议案和建议、如何开展各项代表活动等执行代表职务所需的专业知识、专业技能和基本要求，不断提高代表参与基层治理的能力和水平，推动整个乡镇治理体系的完善和进步。
<!--[if !supportLists]-->（二）<!--[endif]-->强化机制保障，提升建议办理质效
代表建议是代表参与基层治理的重要方式，强化代表建议督办机制，能够激发代表履职活力，促进基层治理中出现的问题得到有效解决。乡镇人大应当切实加强对建议办理工作的监督和管理，建立和完善督办机制，明确责任分工，细化办理流程，规定办理时限，加强跟踪问效，通过定期调度、实地查看、会议督办、现场督办等多种方式，及时了解建议办理进展和成效，督促相关职能部门认真办理建议，确保办理工作的高效率和高质量，形成一套科学、规范、高效的代表建议督办体系，以更好地发挥代表在推动基层治理、促进经济社会发展中的积极作用。
<!--[if !supportLists]-->（三）<!--[endif]-->数字化赋能，畅通代表沟通渠道
代表之家、代表联络站是人大代表开展活动的重要阵地，更是支持和保障代表依法履职、密切联系群众，发挥代表作用嵌入基层治理体系的重要平台。当今数字化浪潮汹涌的时代背景下，乡镇人大应当主动顺应潮流，以数字化贯通“家站室”人大代表活动阵地，进一步密切代表与人民群众的联系。一方面，将代表联系群众渠道从线下延伸到线上，搭建线上代表之家、代表联络站，将乡镇代表录入线上站，同步生成人大代表“一人一码”，各线下阵地公示选区代表二维码，群众可扫码访问网上联络站，察动态、找代表、提意见。另一方面，将代表监督，代表可通过“愉快政”访问网上联络站，察动态、找代表、提意见，形成线上线下的双向互动。另一方面，通过技术赋能，让代表监督更加便利，通过接入“基层智治平台”等当地政务系统，将代表收集的问题，直转乡镇有关部门交办、落实、督察、反馈，及时了解工作进展和问题解决情况，增强基层社会治理的透明度和公信力。