关于地方人大践行全过程人民民主重大理念的实践与思考
张逊 唐琳川
内容摘要：党的十八大以来，习近平总书记全面总结我国社会主义民主政治建设的成就和经验，深化对民主政治发展规律的认识，提出了全过程人民民主重大理念。全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。积极发展全过程人民民主，加强和改进新时代地方人大工作，是地方人大及其常委会的重要职责和光荣使命，也是新时代地方人大工作创新发展面临的重大课题。本文根据工作实践，做了浅显的思考，为努力探索践行全过程人民民主尽绵薄之力。
关键词：地方人大；全过程人民民主；实践
（一）践行全过程人民民主方向更加明确。把学习贯彻中央、市委、区委人大工作会议精神作为工作重点，积极协助区委制定关于进一步加强和改进新时代人大工作的实施意见和任务分工方案，明确目标，细化任务，扎实推进。在准确把握会议精神上下功夫，下发学习贯彻市委、区委人大工作会议精神的通知，组织全区人大系统对会议精神进行广泛深入学习讨论，切实增强做好新时代人大工作的责任感、使命感；在结合履职实践抓落实上下功夫，坚决把中央决策部署和市委、区委工作要求转化为人大工作的具体措施加以落实，创造性地做好监督、代表等工作；在加强督促指导上下功夫，常委会负责同志带队深入镇街、部门宣讲会议精神，进行调研督导，配合区委对贯彻落实情况开展专项检查，推动会议精神落地见效。街道议事代表会议制度、人大代表“进家入站”、民生实事项目人大代表票决制等多项工作形成一批特色经验，被国家级、市级媒体刊载。
调研表明：我区在践行全过程人民民主重大理念中，做到了党委高度重视、人大及时落实，但在推动全社会深化认识、自觉参与等方面，还存在一些不足。一是思想认识还需深化。学习宣传还有待进一步加强，全过程人民民主重大理念还未完全做到入脑入心，群众知晓率和参与度还不够高。问卷调查反映，61.2%的受访群众不知晓居住地周边的代表之家、代表活动站，42%的受访者没有听说或没有参加过人大组织的视察、调研、执法检查、专题询问、座谈交流等活动。部分群众反映在监督等工作中，向行政机关、行业单位、专家顾问征询意见较多，普通民众提出意见建议较少，虽然把公众参与作为必要程序，但多数时候仅限于“发布了”“公告了”，实际工作没有宣传到位、组织引导不够全面。二是宣传引导还需提升。问卷调查反映，61%的受访者对“全过程人民民主”重大理念的涵义及内容缺乏深入了解，77%的受访者表示没有关注或未参加过“一府两院”及其有关部门组织的听证会或提出意见建议，71%的受访者从不关注或从未列席人大有关会议、主任接待日活动、人大监督计划的征集等人大工作，人大微信公众号的浏览量只有“人事任免”时，才有显著增长，公众参与人大工作的积极性和主动性还需进一步增强。三是民意表达的载体还需丰富。在人大监督、代表等活动中，扩大公民有序参与的机制还有待完善、渠道还有待拓展，代表“家站”作用发挥有待进一步发挥，“三会解三事”等活动经验还有待深化推广。群众意见建议的办理机制还有待完善，“哪里办、如何办、办得怎样”等问题还未得到有效解决，影响了群众参与人大监督、代表等工作的积极性。
（二）践行全过程人民民主工作实践更加有力。一是监督工作注重聚焦民生。今年年中人代会创新监督方式，提取了区政府关于2024年度民生实事推进情况、巴渝和美乡村建设等专项工作报告。本届人大围绕打造消费品工业高质量发展示范区，听取和审议了区政府关于消费品工业发展情况报告，提出了聚力打造新兴智能及高端消费品示范基地、西南农产品加工示范基地，持续用力推进项目建设、激励扶持企业不断创新，着力抓好招商引资、加强土地及水电气要素保障，持续发挥重点龙头企业的带动引领作用等审议意见，对区政府8个职能部门开展询问，并进行了满意度测评，结果均为满意。听取和审议城乡供水一体化工作情况的报告，召开联组会议开展专题询问，提出增强镇村供水安全保障能力、让人民群众喝上放心水健康水等审议意见交区政府研究处理，推动城乡供水同标准、同水质、同管理、同服务，用心用情用力守护人民健康。区政府高度重视，及时回应人民关切，召开专题会议进行研究部署，采取有力措施强力推进，组建重庆津鼎城市建设发展公司作为市场化运营主体负责我区除市水务集团供水区域外的水资源配置运营，完成《江津区城乡供水一体化实施方案》初稿编制工作，城乡供水一体化工作取得实质性进展。
二是重大事项决定注重贴近民心。印发《重庆市江津区人大常委会关于深入实施镇年度民生实事项目人大代表票决制的的指导意见》《重庆市江津区人大常委会关于深入实施街道年度民生实事项目议事代表票选制的指导意见》，规定纳入人大代表票决（票选）的民生实事项目，主要是以政府财政性资金投入为主，由各镇在本行政区域内实施的普惠性、公益性和社会效益较为突出的民生类公共事业项目，原则上应为当年度可以完成、群众获得感较强的项目。对确需跨年度实施的，应有明确的年度阶段性目标。政府重大投资项目、政府日常工作、上级安排实施的民生实事项目等不得作为本级票决民生实事候选项目，努力做到项目由群众定、实施让群众看、效果交群众评。区第十八届人大常委会第十八次会议作出《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”推进和深化“三会”解决“三事”的决议》，坚持围绕中心服务大局，全面贯彻新发展理念，深化社会治安综合治理，突出矛盾纠纷就地化解，厘清城区、农村、郊区、园区等区域“三事”边界，规范镇（街道）、园区和村（社区）、网格（院落）“三会”程序，推动“三会”解决“三事”全面迭代提升，切实将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，实现“家事不出网格（院落）、共事不出村（社区）、公事不出镇（街道）、有事当地了”，为全区经济社会高质量发展创造平安稳定的社会环境。
三是任免工作注重依法规范。坚持党管干部和依法任免有机统一，修订《区人大常委会人事任免工作办法》，不断提升人事任免规范化水平。严格执行宪法宣誓制度，加强常委会任命干部任后监督，听取部分政府组成部门负责人履职情况报告，不断增强任命人员的宪法意识、责任意识和公仆意识。
（三）践行全过程人民民主主力军作用发挥更加充分。一是全覆盖探索构建“民主平台”。制定出台《重庆市江津区人大常委会关于迭代升级全区人大代表之家（站、点）的指导意见》《关于试点打造特色人大代表活动站的通知》，实现“一舱”集成“两码”赋能，将代表之家（站、点）的运行纳入市、区人大数据平台，实现人大数据归集、共享和可视化。在代表之家（站、点）赋“代表码”，实现群众用手机“扫一扫，找代表”；在代表之家（站、点）和其他代表履职场所赋“履职码”，实现代表通过手机“扫一扫，履职好”，扫码后系统自动登记履职活动、生成履职档案，并定期分析评价履职情况。同时，聚焦国家重大战略、重点任务，紧扣区域发展要务，优化布局建设了西部陆海新通道建设人大代表活动站、川渝人大代表联动活动站、基层治理人大代表活动站、科技创新人大代表活动站、乡村振兴人大代表活动站等6个特色人大代表活动站。切实做到“民有所呼、我有所应”，努力打造践行全过程人民民主基层单元，为新时代新征程全面建设社会主义现代化新江津贡献人大力量。市人大常委会主任王炯同志来津调研打造践行全过程人民民主基层单元工作给予充分肯定。
二是全链条管理架起“民意桥梁”。印发《重庆市江津区人大常委会关于探索建立街道议事代表会议制度的指导意见（试行）》《关于进一步深化街道议事代表会议制度的通知》《区人大代表联系议事代表办法（试行）》三个文件。明确街道议事代表会议由议事代表组成，每个街道的议事代表名额一般为30名-80名，每名区人大代表固定联系1—3名议事代表；议事代表会议一般每年举行2次（年初1次，年中1次），每次会议会期不少于半天。今年议事代表提出的民意事项已转化为区人大代表建议76件，这是结合我区加强和创新基层治理的做法和经验，搭建街道居民议事协商、民主管理平台载体，打造全过程人民民主区域实践成果的有力举措。完善代表联系机制。组建30个区人大代表小组、6个代表专业小组。完善“四联”网络，坚持人大代表通过“代表活动日”“主任接待日”等形式进家进站常态化制度化，选聘64名政策咨询员作为代表履职助手，打通代表联系服务群众“最后一百米”。1个镇人大代表之家、2个区人大代表活动站获评重庆市优秀人大代表家站，《人大代表产生记——一次全过程人民民主的真实记录》获重庆市人大新闻奖一等奖。此外，还制定《关于加强全区各级人大代表培训工作的意见》，具体工作中提前和区委党校沟通协商，分期分批举办代表履职培训，不断提升代表履职水平。
三是全方位细化落实“民生建议”。健全完善精准交办、重点督办、每月通报、两次评价等工作机制，限时办结率100%；加强建议督办工作，听取和审议“一府两院”办理代表建议情况的报告，并开展满意度测评；强化跨年度建议跟踪督办， B类建议已全部办结销号。修订了《重庆市江津区人大代表优秀建议、批评和意见表彰办法》《重庆市江津区人大代表活动先进单位表彰办法》，对落实这一系列“民生建议”，市人大常委会《人大信息》以《千名代表下基层大兴调研促发展》为题刊发。
调研表明：全区人大系统在践行全过程人民民主重大理念中，不断加强代表工作，代表主体作用得到进一步发挥，但在代表能力建设、代表活动实效等方面，还存在一些不足。一是代表履职意识和能力还需强化。个别代表联系群众不够经常，对履行代表职务不够主动，存在“当挂名代表”的思想；代表履职培训和经验交流还需加强，个别代表对当好有格局、有担当、有水平的新时代人大代表“想法多、办法少”，提出的建议针对性、可操作性不强。二是代表活动质效还需提升。代表小组、专业小组的优化调整、管理服务还有待加强；代表小组、专业小组开展活动有时目的不明确、准备不充分、效果不明显；通过代表小组活动形成的高质量调研报告、视察报告不多，反映人民群众呼声不够。三是代表建议办理还需落实。存在重代表满意率轻办成率、重A类件办理成效轻B类件跟踪问效等现象，部分承办单位对代表建议的内容研究不深、不透，对代表建议的书面答复缺乏调查研究情况和解决问题的具体措施办法。四是代表履职平台还需升级。“家站”管理还需理顺，各层级承担的任务、职责还需细化，“家站点”特色建设、提档升级、活动常态化开展、运行经费保障等还需探索，“一代表一码、一‘家站’一码”未全面推行；代表网上履职平台功能还需完善、提档升级。
（一）坚定不移在党的领导下践行全过程人民民主
坚持党委工作指向哪里，人大工作就跟进到哪里、作用就发挥到哪里，切实筑牢践行全过程人民民主的思想自觉、理论自觉和行动自觉。
一是强化思想引领。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统揽，严格落实“第一议题”制度，切实做到重要思想系统学、重要论述深入学、重要指示及时学，进一步深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。充分发挥党组把方向、管大局、保落实的领导作用，完善《区人大常委会党组工作规则》《区人大常委会机关党组工作规则》，注重把党建工作同业务工作同谋划、同部署、同落实、同检查，实现党建和业务工作“双融合双促进”。严格落实请示报告制度，明确“人大重要会议、重要工作、重大事项”请示报告事项清单并建立请示报告台账，构建事前请示、事中汇报、事后报告全链条制度闭环，自觉做到重大事项一事一报、重要情况急事急报、重点问题特事特报。
二是严格对标落实。对标对表习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述，健全年初务虚工作会谋划、月度工作例会推动、年终总结会盘点工作推动模式，系统谋划、统筹推进区人大常委会践行全过程人民民主走深走实。对标对表党的二十大和市委、区委历次全会等精神，健全人大常委会同“一府一委两院”工作联系协调机制，定期召开区人大常委会与“一府一委两院”联席会、镇街人大工作座谈会。对标对表中央、市委和区委人大工作会议精神，常态化开展《关于进一步加强和改进新时代人大工作的实施意见》分层分类督导，推动各级党（工）委切实加强对人大工作的支持，确保加强和改进人大工作的决策部署全面贯彻落实。
三是全面统筹推进。成立江津区“创新基层人大会议制度，打造践行全过程人民民主基层单元”改革项目工作专班，设立“街道议事代表会议制、任前法律知识考试电子化、代表家站点迭代升级组”“区人大‘年中会议制’、镇人大‘季会制’组”“民生实事票决制组”等3个工作组。配套出台相关专项方案，构建“党委领导、人大主导、代表主体、群众参与”的全过程人民民主工作格局，明确全区践行全过程人民民主的总体要求、推进原则、重点内容、保障措施等，系统化、规范化勾画深入践行全过程人民民主路线图，确保推动全过程人民民主在江津落细落地落实。
（二）在监督工作中践行全过程人民民主
一是坚持正确监督，找准监督工作的着力点。主动把人大监督融进全市发展大局谋划和推动，确保人大监督工作正确政治方向。建立人大监督项目库，坚持“党委部署必须纳入、中心大局及时纳入、法律实施重点纳入、群众期盼优先纳入、代表建议积极纳入”，完善监督议题申报制度，实行项目库专人管理、滚动录入、动态调整，做到储备一批、实施一批、谋划一批。注重选项与立项相结合，科学制定年度监督工作计划，使人大监督更加聚焦党委部署、人民所呼、法治保障。健全向社会公开征集监督议题机制，扩大监督议题征询渠道，注重从代表议案建议、“家站”群众反映情况和群众信访事项中选取监督项目，通过江津人大网、江津人大微信公众号等，广泛征求年度监督议题计划意见建议，使人大监督更接地气、更贴群众。
二是坚持有效监督，切实提升监督工作质效。注重开门监督，有序扩大人大代表、公民参与听取审议报告、调研视察、专题询问等人大监督活动，保障人民群众参与权、监督权；健全人大代表列席区人大常委会会议工作机制，召开座谈会听取代表意见建议；完善公民旁听制度，认真收集市民意见建议，做好意见建议转化、处理工作。注重组合监督，综合灵活运用听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问等监督方式，积极探索“审议+询问”“执法检查+询问”等多种组合方式，汇聚监督合力。注重监督权与决定权、任免权等职权的集成行使，形成环环相扣的“监督+”全链条监督闭环。注重融合监督，深化巡察监督、人大监督、审计监督贯通融合，健全“计划共商、过程联动、信息共享、成果共用”机制，探索“巡审监”从任后监督向工作监督全方位拓展，共享共用监督成果，促进监督质效提升。注重联动监督。注重全区人大联动协作，每年安排1—2个联动监督项目，形成全方位监督合力。加强与四川省泸州市、永川区等地人大常委会合作交流，聚焦成渝地区双城经济圈建设等国之大者，每年确定1项联合监督项目，联合开展监督工作。
三是坚持依法监督，推动法律法规贯彻实施。严格落实《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，不断建立健全《区人大常委会执法检查工作规则》《区人大常委会专项工作评议办法》《区人大常委会专题询问办法》等相关配套制度，梳理听取审议工作报告、执法检查、专题询问、集中视察四类监督方式流程图和工作清单，形成系统完备、科学规范、闭环运行的监督工作指南。在监督工作实施过程中，始终以法律为依据、为准绳开展针对性监督，注重把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到监督权运行的全过程，着力推动人大监督工作在法治轨道上前行，促进法律实施主体落实法律责任，切实维护人民群众的合法权益。听取和审议工作报告方面，审议前通过专题调研或集中视察收集意见建议，切实把情况搞清、把问题找准；提前将会议材料送达常委会组成人员，熟悉报告内容，形成客观、公正的审议意见。审议中，对相关议题报告安排专业人员进行解读；完善中心发言人制度，保证审议有高度、有深度、有力度；结合审议议题针对性邀请人大代表、相关专家学者、重大利益相关者列席会议、参与讨论。审议后，审议意见采取条目式、清单式体例，实行审议意见附问题清单制度，做到建议清楚、要求明确，可落实、可检查、可评估；探索整改落实情况人大相关专工委室调研评估、常委会满意度测评等机制，确保监督意见落实落地。执法检查方面，检查前，通过召开执法检查组第一次会议（动员培训会）、开展自查自纠形成《自查报告》，吃透法律、把准程序、摸清家底，梳理形成《检查清单》。检查中，坚持问题导向，根据《检查清单》综合运用明察暗访、问卷调查、第三方评估等方式开展实地检查，形成《问题清单》；召开执法检查组第二次会议（交换意见会），听取区政府及有关部门《关于贯彻落实法律法规情况的报告》，通报前期检查情况。检查后，全面梳理形成《执法检查报告》，提请区人大常委会审议，形成《审议意见》和《问题清单》；督促“一府两院”6个月内提交《审议意见办理情况的报告》，并印发常委会会议。专题询问方面，进一步规范工作流程，询问前，通过多种形式广泛收集问题线索，认真梳理焦点问题。询问中，完善专题询问组织方式，邀请人大代表、相关领域专家和公众列席；被询问人认真回答所询问题，提出解决问题具体举措。询问后，汇总形成《审议意见》和《问题清单》，督促落实问题整改，常委会开展满意度测评。集中视察方面，进一步细化工作方案，视察前，制定方案阶段：点位选择，精准选择点位，形成集中视察工作方案；点上流程设计，科学设计流程，形成筹备情况报告。视察中，组织实施阶段：督促指导，开展模拟演练；组织现场视察，开展集中视察。视察后，成果转化阶段：全面总结，梳理总结组织工作情况；专题报告，形成集中视察建议报告；成果转化，跟踪视察建议落实情况，推动视察成果从“纸”上落到“地”上。
（三）在重大事项决定、任免工作中践行全过程人民民主
依法行使重大事项决定权和任免权，不断完善讨论决定重大事项和任免工作机制，让人民群众全过程参与重大事项讨论、决策，加强对国家机关工作人员的监督，更好保障人民依法管理地方事务和社会事务。
一是确保重大事项更加符合民意。健全重大事项民意征求机制，科学确定征集范围，广泛听取有关机关、组织、代表和社会公众的意见，确保作出的决定更好体现民意。健全调查论证机制，建立健全重大事项专题调研、委托专业机构论证、区人大常委会与“一府一委两院”联席会议等制度机制，督促区政府建立重大决策出台前向区人大常委会报告机制，并报送年度计划。加强对讨论决定重大事项和项目议题的沟通协商，提高重大事项议决的科学性、针对性、实效性。健全民主决策机制，邀请相关利益主体、高校院所专家、媒体和行业代表、基层群众代表等列席人大常委会会议，参与民主决策；邀请专家学者、专业机构、专业人员，对重大事项的重要规定和关键内容进行专题解读，开展民主讨论；注重听取常委会组成人员、列席代表等各方面的意见建议，探索对有争议的条款进行逐条表决，做到民主集中。健全检查评估机制，建立国家机关落实人大及其常委会决议决定情况报告制度和贯彻执行情况“回头看”检查机制，推动决议决定有效落实。
二是确保票决项目更加契合民愿。聚焦制度建设，落实《重庆市江津区人大常委会关于深入实施镇年度民生实事项目人大代表票决制的的指导意见》《重庆市江津区人大常委会关于深入实施街道年度民生实事项目议事代表票选制的指导意见》，指导镇街完善项目征集和推动机制、项目推进情况报告、测评等措施，健全票决制工作体系。聚焦审议票决，规范候选项目确定程序，加强论证和审议，确保票决工作合法有效、体现民主。聚焦全面监督，建立“月跟踪、季监督、期中报告、年底评议”监督机制，组建“人大干部+专业代表”专项监督小组，推行项目受益人和新闻媒体全过程参与监督方式，全程监督项目实施，助推项目建成达效。建立健全正向激励机制，每年评选一批代表票决民生实事项目典型案例。
三是确保任免工作更加规范。坚持党管干部和依法任免有机统一，细化完善“任前审核、凡任必考、任职发言、审议表决、宪法宣誓、任后监督”工作机制，把发展全过程人民民主的要求具体地、现实地贯彻落实到任免工作全过程各方面。强化任前审核，严格落实任前法律知识考试、供职发言、宪法宣誓等制度，不断增强被任命国家工作人员对宪法法律的尊重感和认同感。强化任后监督，有序推进（书面）述职“全覆盖”并开展述职测评，促进国家机关工作人员更好依法履职、担当作为、服务人民。
坚持尊重代表、依靠代表、服务代表，充分发挥人大代表在践行全过程人民民主中“主力军”作用，确保各级人大代表忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。
三是拓展为民履职领域。按照务实管用的原则，在巩固现有代表之家（站、点）建设，特别是依托村（社区）办公场所挂牌建站（点）的基础上，进一步拓展为民履职领域。根据工作需要，探索在小区、楼宇、院落、企业、园区、景区、学校、商场、代表所在行业和产业地设立人大代表活动站（点），进一步扩大覆盖面，方便人民群众就地就近联系人大代表。探索在群众反映意见较多、与民生密切相关的政府有关部门、行业领域设置代表民情联络点。迭代升级区法院代表联络站，支持区检察院建立代表联络站。
一是加强组织领导。成立江津区“创新基层人大会议制度，打造践行全过程人民民主基层单元”改革项目工作专班，印发践行全过程人民民主实施方案和重点任务分工方案，建立常委会主要领导亲自抓、分管领导负责抓、专（工）委室具体抓的工作机制，确保践行全过程人民民主各项工作任务有序推进、取得实效。坚持全区“一盘棋”思想，加强与“一府一委两院”协调配合，强化人大系统上下联动，凝聚践行全过程人民民主的强大合力。
二是深化效能建设。印发《区人大专门委员会、常委会工作机构赛马比拼工作方案》，成立区人大常委会机关赛马比拼工作专班，赛马比拼每半年开展一次，半年采取书面形式报告，第二年年初由区人大各专委会、常委会各工作机构主要负责人现场报告，考评结果作为区人大各专委会、常委会各工作机构年度工作绩效评价，同时作为各类评先评优的重要参考。深化“数字人大”建设，以数字赋能引领人大工作创新发展，努力在新时代新征程上创造性地做好人大工作，加快打造具有江津辨识度的人大工作高质量发展成果，
三是强化宣传引导。健全全区人大系统宣传工作联系、通报、激励等机制，每月汇总人大新闻宣传报道情况、季度通报全区人大宣传工作情况、每年召开全区人大新闻宣传工作会议和江津人大新闻奖评选活动，形成“月汇总、季通报、半年小结、年度评审”的工作格局。探索搭建“主阵地+主流媒体+新媒体”的宣传矩阵，全面加强“江津人大”门户网站、微信公众号的管理和推广，深化人大工作图片库、视频库、新闻宣传资料库“三库”建设，加强与各级媒体联系合作，逐步形成以“一网一号三库”为主阵地的宣传格局。积极争取全市关于践行“全过程人民民主”方面的会议在津召开，主动协调市级、区级媒体，全面讲好全过程人民民主的“江津故事”，在主流媒体开设宣传专栏，积极宣传人大制度和人大工作，营造践行全过程人民民主重大理念的浓厚氛围。