人大助力区域协调发展的实践与探索
——以泸永江融合发展示范区建设为例
胡越
内容摘要：区域协调发展是推动高质量发展的关键支撑，是加快构建新发展格局、实现共同富裕的内在要求，也是推进中国式现代化的重要内容。党的二十大报告提出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”泸永江融合发展示范区是成渝地区双城经济圈建设的重要组成部分，本文以四川省泸州市人大常委会、重庆市永川区人大常委会、重庆市江津区人大常委会助推泸永江融合发展示范区建设为研究样本，阐述泸永江融合发展示范区建设中人大的作用与贡献，探讨其对区域协调发展的实践价值，总结其取得的经验和思考面临的挑战，并提出建议。
关键词：人大；区域协调发展；泸永江融合发展示范区
一、区域协调发展相关论述
促进区域协调发展是实现中国式现代化的关键支撑，是加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的重要内容。
2014年2月26日，习近平总书记在北京市考察工作结束时在讲话中指出，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会上提出，“坚持协调发展，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。”2023年1月31日，习近平总书记在二十届中央政治局第二次集体学习时的讲话中指出，“全面推进城乡、区域协调发展，提高国内大循环的覆盖面。”
习近平总书记在不同时期、不同阶段对区域协调发展分别作了重要讲话，形成了区域协调发展理论。涵盖了区域经济、社会、生态等多个方面，强调通过协调发展，实现经济发展水平和人民生活水平的共同提高，缩小地区间的差距，实现可持续发展。通过充分发挥各地区的比较优势，形成合理的产业分工和协作体系，消除地区壁垒，促进资本、技术、人才等生产要素在区域间的自由流动，实现经济、社会和生态的可持续发展。随着全球化的深入发展和区域一体化的推进，区域协调发展已成为推动国家经济增长、缩小区域差距的重要途径。
二、人大在区域协调发展中的作用
人大助力区域协调发展的法律依据主要来源于宪法、立法法、地方组织法以及具体的法律法规和政策文件。这些法律依据为人大在区域协作中发挥立法保障、决策支持、监督推动等作用提供了坚实的基础。
（一）立法保障
地方人大及其常委会可以通过地方立法反映本区域经济社会协调发展的客观要求和地方特点，体现区域内人民群众的利益和要求。同时，加强法律法规的清理工作，对不适应现实需要的法律法规进行修改、更新或废止，确保法律制度的时效性和有效性。
（二）重大事项决定
地方人大作为地方的权力机关，拥有重大事项决定权。在区域发展过程中，人大需要把握好发展的方向、目标和速度，对关系国计民生的重大问题及时作出有利于构建和谐的决议决定。这些决议决定往往具有全局性和战略性，对区域发展具有深远的影响。
（三）监督与支持
地方人大具有监督权，这是宪法和法律赋予的一项重要职权。通过对“一府两院”执法司法行为的监督，人大可以促进公正执法和公正司法，确保公共产品和公共服务的公平均衡。同时，人大还可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，确保政府决策的合法性、合理性。
（四）推动区域发展
地方人大在推动区域协调发展中发挥着重要作用。例如，在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略中，地方人大通过立法、决策和监督等方式积极参与其中，推动战略的实施和落地。地方人大还可以通过促进区域间的合作与交流，推动资源的优化配置和共享。通过加强区域间的产业合作、科技创新和人才流动等方面的合作，推动区域经济的发展。
（五）提升民生福祉
地方人大在推动区域发展的过程中可通过立法和决策等方式解决教育、医疗、住房等民生问题，提升人民群众的生活水平。
三、泸州、永川、江津三地人大在泸永江融合发展示范区建设中的实践与探索
（一）政策背景
2020年1月，中央财经委第六次会议研究推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极。为贯彻落实《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，推动泸州市、永川区、江津区（以下简称泸永江）融合发展，2021年11月，川渝两省市政府联合批复《泸永江融合发展示范区总体方案》。方案明确，泸永江三地将围绕“一区”“两带”“三组团”空间布局，协同构建内联外畅的基础设施网络、协同建立分工协作的现代产业体系、协同融入内外互促的开放合作格局、协同探索生态优先的绿色发展路径、协同完善便捷共享的公共服务体系、协同探索建立融合发展的体制机制等六项重点任务。
（二）发展历程
1.江泸协作。2020年4月，重庆市江津区人大常委会组织区人大教科委卫委、区人大常委会人事代表工委、区交通局、区文旅委等部门，深入四川省泸州市、合江县开展考察，组织两地邻近乡镇人大代表召开座谈会，收集意见建议。并与泸州市人大常委会、合江县人大常委会协商。2020年8月，重庆市江津区人大常委会和四川省泸州市人大常委会签订《关于建立推进成渝地区双城经济圈建设协作机制的协议》。
为推动合作协议议定事项落地落实，江津、泸州两地人大常委会建立了主任联席会议制度、常委会秘书长（办公室主任）联络沟通机制、专项工作协作推进机制三项工作协作机制，建立了人大工作交流、工作信息互通、人大干部互派三项工作交流机制。建立健全每年召开两次主任联席会议，每年协同监督推动两项具体工作任务的“2+2”合作机制。两地相关镇、乡人大定期沟通机制，构建起内外协同、上下互动的协作格局。从2020年到2022年，江泸两地人大常委会先后召开主任联席会议4次，开展联合调研视察32次，互赠人大常委会公报34期，两地媒体刊发人大协作专题报道60余篇（条），重庆市江津区人大常委会1名干部到泸州市人大常委会挂职交流半年。
2.泸永江三地人大协作。2023年5月，四川省泸州市人大常委会、重庆市永川区人大常委会、重庆市江津区人大常委会召开第一次主任联席会议，共同签订《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，从最初的江泸协调发展到泸永江三地人大协作。根据合作协议，三地人大常委会围绕《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》《推动川南渝西地区融合发展总体方案》《川南渝西融合发展试验区建设方案》《泸永江融合发展示范区总体方案》《泸永江融合发展示范区发展规划》等部署要求，聚焦四大定位、六项重点任务，加强交流协作，助推成渝地区双城经济圈建设的目标任务落地落实。三地人大常委会立足法定职能职责，采取协同讨论决定重大事项和协同开展监督工作、专题调研、代表活动等多种方式开展协作。
（三）合作内容
1.共同建议立法（修法）。三地共享法律资源，加强立法（修法）协商和沟通，不断提高立法（修法）的质量和针对性。例如，长江上游重庆经泸州至宜宾段航道整治工程（提升为二级）已纳入国家及两省市规划，涉及里程363公里，但由于航道位于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区内，导致港口、航道等基础设施建设均受到制约。为加快建设长江上游航运枢纽，三地人大常委会借国家林草局开展《自然保护区条例》修改工作的契机，组织全国人大代表积极开展相关工作调研，向上提出合理修法建议，力争自然保护区调整方案尽快通过国家批复，进一步明确自然保护区核心保护区、一般控制区范围，以利于三地启动航道整治和沿线港口、码头等项目建设。
2.共同开展监督。针对区域协调发展的重点领域和关键问题，三地通过听取专项报告、开展视察调研等方式，强化跟踪问效，助力问题解决、工作落实。例如，2021年以来，江津、泸州两地人大将跨境塘河流域治理作为协同监督推动的具体工作之一，联合开展调研视察6次，两地邻近县、镇、乡人大定期开展联合视察，推动河长制工作有效落实。先后建立了塘河入江口国控断面、白杨溪市控评价断面和窄口大桥市控评价断面3个监测点；与生态环境部卫星环境应用中心签署《生态环境遥感监测与应用合作协议》，利用无人机等工具，对塘河开展全面“体检”；投用国考塘河入江口断面视频监控系统，建成市控白杨溪断面水质自动监测站。同时，实现了两地共享水质检测数据。两地大力协同开展基础设施建设、流域内养殖污染和农业面源污染整治、“三排”“三乱”“三率”专项整治和巡河。
3.共同开展专题调研。三地将泸永江融合发展重点难点问题和区域共同关心的热点难点问题作为人大制度理论和实践研究的重要内容，深入调查研究，开展前瞻性研究分析，提出对策建议，为党委决策提供参考。例如2024年4月，三地人大常委会集中调研和听取了国道G353泸州—江津段升级改造项目和泸永高速、泸州高铁站等相关情况，并邀请三地交通运输局负责人就交通基础设施互联互通规划建设及三地联动协作情况进行了交流。三地人大常委会提出紧盯渝昆高铁建设情况，适时组织开展集中视察，进一步压紧压实工作责任，推动三方协调机制高效运转，对建设施工中的难点、堵点分析把脉，全力助推渝昆高铁如期建成通车。同时，积极组织相关专业代表和有关部门对渝毕铁路、沿江铁路纳入国家铁路网相关规划事宜进行深入调研，形成国、省、市人大代表建议，积极向上呼吁，争取早日入规。
4.共同开展代表活动。三地将助力泸永江融合发展作为人大代表活动的重要内容，组织人大代表围绕合作重点开展调研和视察，提出建议意见。例如2023年，重庆市江津区石蟆镇、朱杨镇、塘河镇人大与四川省泸州市合江县白鹿镇、石龙镇、荔江镇和重庆市永川区松溉镇、何埂镇、临江镇人大开展联合调研7次，江津区朱杨镇人大与合江县人大聚力推动建成桥坪村1200亩生态绿色荔枝产业园。重庆市江津区人大常委会利用塘河镇川渝镇级人大代表联动活动站，组织川渝人大代表联动活动，推动塘河镇与石龙镇联合发展高山冷水生态鱼、塘河荔枝与合江荔枝联合发展，建立塘河流域川渝五镇“护水联盟”和森林防火川渝三镇“护林联盟”。
（四）取得的初步成效
1.推动交通互联互通。2021年和2024年，泸永江三地人大常委会先后两次聚焦交通互联互通建设，合力推进三地重大交通基础设施项目落地实施，加快实现区域交通基础设施一体化。目前，三地交通互联互通取得阶段性成效。已建成高速公路两条：分别是成渝环线高速、泸永高速；国道三条：分别是国道G246永川至泸州、G348永川至江津、国道G353江津至合江。在建通道5个：分别是自贡经泸州至永川高速、江津经泸州至宜宾高速公路、永津高速、渝赤叙高速、S437泸县毗卢至川渝界段。积极推进跨省城际公交运营，泸永江地区已开通省际公交线路6条。
2.推动筑牢长江上游生态屏障。2021年以来，江泸两地人大常委会推动签署《生态环境保护合作框架协议》《塘河跨界治理合作协议》，两地联合开展执法检查15次，交办并限时办结问题90余个，推动两地建立4个监测点，流域内污染整治取得实效。2023年，江津与泸州、永川有关部门联合开展生态环保领域联合执法20多次，持续开展长江大保护警务合作，侦破非法捕捞案件2起、移诉4人；与合江联合开展巡回审判暨增殖放流活动2次，审理非法捕捞案件4起，增殖放流鱼苗3.3万余尾。
3.推动文旅融合发展。2021年以来，江泸两地人大常委会围绕旅游规划、道路、景区建设和旅游线路打造等开展调研视察4次。推动江津区加入川南渝西七市区文化旅游营销联盟，联合推出旅游线路10条，开展川南渝西音乐会、美术书法作品联展，诵读比赛等文化活动15场。持续推进川南渝西教育共同体建设，开展大中小学思政课一体化建设、党建品牌交流展示等多项活动。
4.携手打造现代高效特色农业产业示范带。2023年，泸永江三地人大常委会聚焦现代农业产业体系建设开展集中视察，并听取三地农业农村部门介绍特色农业项目发展及三地联动协作情况。推动泸州、永川、江津联合实施60万亩花椒产业带、50万亩晚熟荔枝龙眼产业带建设项目，共同建设“巴蜀鱼米之乡”。2023年，重庆市江津区完成高标准农田改造2.58万亩，建成稻田综合种养示范片1000亩、绿色高质粮油15万亩、花椒绿色生产技术示范基地1.3万亩、晚熟荔枝1.39万亩、优质茶叶4.65万亩，累计投资17.01亿元。重庆市永川区办结关于高标准农田建设、大力发展现代农业产业等代表建议37件，助推永川建成西南首个智能化育秧育苗基地，全市最大的名优茶、食用菌生产基地。 四川省泸州市人大相关工作专报和视察建议报告获省、市人大常委会领导等签批，人大助力“巴蜀鱼米之乡”共建工作在中国人大网、人民网等宣传报道。
5.推进西部陆海新通道建设。2023年，重庆市江津区人大常委会围绕西部陆海新通道建设开展集中视察调研，听取和审议内陆开放前沿和陆港型综合物流基地建设、物流业发展情况等工作报告。开设西部陆海新通道建设人大代表活动站（珞璜），选配13名市区镇人大代表驻站履职。活动站成立以来，立足江津建设西部陆海新通道重庆主枢纽的目标任务，探索大通道上跨区域人大联动协同机制，驻站代表重点围绕助推重庆枢纽港产业园项目建设、通道与产业协同发展、通道能级提升、通道功能完善等重点任务发挥了积极作用。今年7月，国务院批复同意重庆港水运口岸扩大开放，江津珞璜港区成功跻身。据统计，今年上半年，西部陆海新通道江津班列累计开行816列，运输4.08万标箱、增长68.4%，全市占比37.8%，排名第一，中欧班列累计开行32列，成渝地区双城经济圈货运班列共开行95列。
（五）面临的问题与挑战
1.监督联动的针对性和整体效果还需进一步加强。泸永江三地发展不平衡、不充分的问题依然存在，在发展阶段、资源分配和利益诉求上还存在一定差异，因此，在实际监督过程中，还存在监督范围过于宽泛，监督重点不够突出的情况。加之三地之间在信息共享方面仍存在不足，导致监督过程中信息不对称，影响监督的针对性和精准性。同时，在监督手段上还比较单一（如听取汇报、查阅资料等），难以全面、深入地了解问题，在一定程度上影响监督效果。因此，还需要进一步加强沟通协调，确保监督联动能够公正平衡各方利益，为协同发展提供坚实的保障和支持，形成共赢发展的合作局面。
2.互联互动的体制机制还需进一步完善。泸永江三地人大在不同层面已经建立起相应的交流联动机制，基本形成了人大常委会主任联席会议机制。但人大专门委员会和常委会工作机构、毗邻乡镇（街道）人大的协作机制大多还停留在浅层次、仅限于“规定动作”和“上级要求”，缺乏主动性和创新性。在工作信息互通上，虽然互赠人大常委会公报等刊物，关注人大门户网站、微信公众号等，但还未形成较为完善的制度和要求，缺乏明确的组织架构和工作流程，存在一定的信息不对称和沟通障碍，影响协同工作的顺利进行。此外，三地政府有关部门在机构设置、职能划分、政策支撑、具体行政等机制体制方面仍存在差异，各类规划（如生态环保规划、国土空间规划、农业发展规划、文化旅游规划等）均从自身实际情况出发而制定，这在一定程度上限制了产业协同发展的融合度。
3.代表活动还存在不足。泸永江三地由于地理、历史和文化差异，代表联动活动还存在一些需要改进的地方。例如，活动内容与形式还不够丰富，缺乏更多创新和吸引力；部分代表可能由于工作繁忙、信息不畅等原因，导致参与活动的积极性有待提高，未能充分发挥代表作用；部分代表站在自己所在区域的利益立场上考虑问题，在一定程度上影响到人大代表之间的理解和合作。
（六）对策建议
1.进一步增进战略共识。建设泸永江融合发展示范区，是推动党中央关于成渝地区双城经济圈建设重大决策部署的具体举措，是川渝两省市党委政府赋予的光荣使命和重大责任，三地人大常委会要进一步牢固树立“一家亲”意识和“一盘棋”理念，站在贯彻落实国家区域协同发展战略的政治高度，进一步落实习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会和视察重庆的重要讲话重要指示精神，锚定泸永江融合发展的目标任务，进一步加强多领域、全方位的交流与合作，共同落实党委部署，共同完善协作机制，共同推动重点工作，共同凝聚发展力量，努力把地缘毗邻的区位优势转化为互利互惠、共享共赢的发展优势，不断推动形成协调发展、协同发展、共同发展的良好局面。
2.进一步深化协作联动。积极发挥人大常委会监督促进、决定推动、代表助力、调研献策等作用，在助推泸永江融合发展示范区建设中彰显人大担当、展现人大作为。围绕有关重要事项、重大项目通过听取审议专项工作报告、执法检查等形式协同开展监督；协同行使重大事项决定权，适时作出决议决定，有效推进党委决策部署贯彻落实；组织人大代表开展分片区、跨区域视察调研活动，进一步争取国家、省市支持，助推更多重大政策、重大项目纳入国家和两省（市）盘子，为泸永江融合发展献计献策，特别是对于需要国家、省（市）层面支持的重大项目以及共同关心的重大事项，组织区域内全国、省（市）人大代表开展跨区域视察调研，向全国、省（市）人大常委会提出议案、建议；建立工作台账，确保监督工作的系统性和连续性，对监督事项进行逐一登记、跟踪问效，推动目标、行动、成果“三统一”，形成闭环。
3.进一步完善协作机制。坚持开好三地人大常委会主任联席会议，推动三地交流合作再上新台阶。三地人大专门委员会和常委会工作机构要找准切口、明确重点、提出建议，加强工作对接，在推进过程中深化细化助推举措。对于确定的年度协作主题，有关专工委要抓好贯彻落实。同时，各专工委结合自身职能职责，围绕协议确定的重点任务，自选协作项目，更好发挥协作机制的功效。进一步探索建立群众反映跨区域问题闭环管理机制，形成问题收集、研究交办、办理落实、群众评价的工作闭环和链条。泸永江毗邻地区镇街人大要发挥“桥头堡”作用，结合自身实际主动作为，围绕基础设施、公共服务、产业发展、社会治理等方面，探索通过联动监督、代表互动等强化合作交流。三地政府有关部门要拓宽工作思路、加大工作力度、细化工作措施，主动加强对接，共同研究解决合作中的重大事项，形成协调统一推进的合力。
四、结语
在开展跨区域人大协作的实践中，必须始终坚持党的全面领导，牢牢把握人大政治机关定位，紧紧围绕落实党中央和属地党委关于区域协同发展的战略部署，聚焦区域协同发展的目标任务，全方位、多角度地服务区域协同发展大局；必须始终坚持以人民为中心，突出民生关切，着力推动解决区域协同发展中人民群众关心关注的突出问题，努力增强人民群众的幸福感、获得感、安全感；必须始终坚持依法履职，准确把握人大工作的职能定位，找准人大发挥作用的着力点和切入点，在推动区域协同发展中发挥人大作用；必须始终坚持实事求是，从区域协同发展的现实需要出发，因地制宜，精准施策，凝聚各方合力，推动党中央和属地党委重大决策部署贯彻落实，切实做到人大有作为。
参考文献
<!--[if !supportLists]-->[1] <!--[endif]-->中国政府网：《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》[Z]， https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm，2022年10月25日。
[2] 光明网：《习近平总书记关于区域协调发展的重要论述》[Z]，https://topics.gmw.cn/2023-12/21/content_37192958.htm 2023年12月21日。
[3]中共中央党校：《在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话（节选）》[Z]，https://www.ccps.gov.cn/xxsxk/zyls/201812/t20181216_125663.shtml 2015年10月29日 。
[4]光明网：《习近平总书记关于区域协调发展的重要论述》[Z]，https://topics.gmw.cn/2023-12/21/content_37192958.htm 2023年12月21日。
[5]重庆市人民政府：《泸永江融合发展示范区总体方案发布》[Z]，https://www.cq.gov.cn/zt/cydqscjjq/chscjjhjjq/202111/t20211117_9986308.html，2021年11月17日。
[6]泸州人大：《泸州永川江津人大常委会举行第一次主任联席会议》[Z]，http://www.lzsrd.gov.cn/jsp/content/94167，2023年5月17日。