人大代表作用嵌入基层社会治理的实践与研究
夏 涛
内容摘要：遵循法定权限，聚焦主责主业，各司其职、各负其责，这是我国国家治理体系的鲜明特征，也是人民代表大会制度的优势所在。人大代表作为践行全过程人民民主的力量载体，在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中具有过程民主的特殊优势和基础性作用。本文从人大代表在基层社会治理中的生动实践切题，重点阐述人大代表嵌入“三会”解决“三事”基层民主协商机制工作整体情况，并指出在推进过程中存在的问题和不足，针对性提出深入实施、完善发展的对策和建议。
关键词：人大代表；基层社会治理
习近平总书记在中央人大工作会议上强调，“党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念”“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。赵乐际委员长来渝视察调研提出“代表作用发挥要嵌入基层治理体系”的新要求。党的二十届三中全会在“进一步全面深化改革的总目标”中鲜明提出：聚焦发展全过程人民民主，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推动人民当家作主制度更加健全、协商民主广泛多层制度化发展、中国特色社会主义法治体系更加完善，社会主义法治国家建设达到更高水平。人大工作必须切实以此为工作遵循，紧扣发展全过程人民民主，找准人大工作切入点、着力点、落脚点，发挥人大在民主法制领域专项改革中的重要作用，务实有效推动中央决策部署和市委工作要求落实落细。
一、江津区人大代表在基层社会治理中的生动实践
新时期赋予人大工作新使命、新要求，如何更好将代表作用发挥嵌入到社会治理体系，在党委的统一领导下，依托政府部门和有关方面共同解决问题、做好工作，是人大工作面临的新课题。江津区积极探索出了一条人大代表嵌入基层社会治理的实践路径。
——坚持党的全面领导，形成协同推进工作格局，保障人大代表参与基层社会治理。党委高度重视人大工作，领导和支持各级人大及人大代表在推进社会治理体系和社会治理能力现代化中发挥独特优势和作用。2023年4月，重庆市委启动数字重庆建设，党委高位推动各项任务在江津落地落细，将基层智治体系建设与数字重庆建设“1361”总体框架布局同步谋划推进，先后召开党建统领基层治理工作联席会议、推进会议等，对各级党组织贯彻落实党建统领基层治理工作发出动员令；江津各级党组织闻令而动，积极主动作为，坚持改革创新，搭建有效平台载体，大力支持人大代表参与基层社会治理；各镇街人大在同级党委领导下，组织辖区人大代表积极投身基层社会治理，推动构建共治共享的城乡基层治理格局，形成了“以党建为统领，网格化为依托，基层民主协商自治”的江津实践，为各级人大及人大代表进一步参与基层社会治理提供了坚强的组织保障、良好的社会氛围，增强了工作信心和决心。
——发挥人民代表大会制度优势，各级人大代表依法履行职责，为推进基层社会治理现代化提供了有力支撑。一是依法履行出席会议职责，厚植治理之基。江津各级人大代表按时参加人民代表大会会议，认真审议各项报告，提出代表议案建议。本届以来，区人大代表审议发言1312人次，整理形成审议工作建议意见151条，提出议案、意见、批评、建议1031条，其中涉及基层政权建设、基层群众自治、基层法治德治建设、平安稳定建设等基层社会治理方面76条，已全部办结。二是依法履行决策职责，完善治理之要。紧扣发挥人大代表议事协商作用，建立镇（街）自选民生实事代表票决（票选）制，组织代表依法按程序对民生实事项目进行票决，充分调动代表和群众参与社会治理的积极性，不断汇聚各方治理合力。聚焦基层社会治理中事关长远的重大事项、人民群众关心关切的热点难点问题，讨论决定重大事项，作出关于促进和保障长江流域禁捕工作等决议决定。三是依法履行监督职责，提升治理之效。坚持正确监督、有效监督、依法监督，聚焦社会治理，组织各级人大代表通过执法检查、专题询问、专项工作评议、听取和审议工作报告、规范性文件备案审查等方式加强监督，完善调研检查、审议询问、交办督办、跟踪落实的闭环链条，以人大监督实效提升基层社会治理效能。本届以来，听取和审议相关工作报告和汇报7项，开展执法检查1项，审查规范性文件57件，区人大代表列席人大常委会会议102人次，参加议题调研156人次、执法检查22人次。此外，76名市、区人大代表参与市人大《重庆市养犬管理条例（草案）》《重庆市动物防疫条例（修订草案）》等立法调研13项，提出意见建议33条，为加强社会治理的法治保障贡献智慧和力量。四是依法履行代表职责，凝聚治理共识。坚持人大代表主体地位，密切联系人民群众，做到民有所呼、我有所应，广泛汇聚依法推动基层社会治理的合力。各级人大代表认真参加“人大代表活动日”“主任接待日”等活动，依托31个人大代表之家、300个代表活动站、173个联络点和“津彩智联”代表联系群众系统等，广泛联系选区选民、听取群众诉求、解决实际问题、化解矛盾纠纷。本届以来，市、区、镇人大代表牵头或参与化解矛盾纠纷5968件。
——发扬改革创新精神，基层人大主动作为，在探索推进人大代表参与基层社会治理中形成了一批可复制、可推广的有效机制和实践成果。江津各级人大认真落实党委部署，在各镇街党（工）委的领导下，发挥人大代表的独特优势和作用，立足代表家（站、点）广泛分布的优势和基础，全面嵌入基层社会治理体系建设，推动民主协商、多元共治，打造全新的全过程人民民主基层单元。在调研过程中，我们总结梳理了部分镇街的亮点案例和经验做法。
鼎山街道人大代表通过“三会”解决“三事”民主协商新机制。2021年以来，江津区鼎山街道在全市首创“三会”（街道联席会、社区评议会、网格邻里会）解决“三事”（公事、共事、家事）民主协商基层实践，推动民主协商组织联合、力量整合、周期闭合，充分发挥基层人大及人大代表在接待联系群众、收集反映问题、推动解决问题全过程的积极作用，是深入贯彻落实党的二十大精神，更好体现全过程人民民主的具体行动。这项机制是党建引领基层社会治理的成功案例，也正是在党的领导下人大代表参与基层社会治理、实现民主协商实体化的生动实践。一是代表通过“家站点”收集“三事”意见。为充分吸纳民意、汇聚民智，街道人大工委设立1个区人大代表之家、13个代表活动站、在各小区（网格）延伸设立136个民情联络点，形成“1+13+X”家（站、点）三级履职网络，覆盖辖区15万余群众，由代表中的党员干部分别担任家（站、点）负责人，组织辖区内各级人大代表以及民情信息员通过家（站、点）收集群众意见、调研民生问题、化解矛盾纠纷，并将收集的意见问题按权责分工梳理为“公事”“共事”“家事”。
二是代表通过“三会”开展基层民主协商。在街道党工委、社区党委、网格党支部三级党组织的召集下，各级人大代表依托家、站、点参加街道联席会、社区评议会、网格邻里会，依法反映群众诉求、协商解决途径、表决实施方案、监督办理实效，把人大代表联系人民群众的“桥梁纽带”作用贯穿于民主协商、民主议事、民主监督的全过程，逐步形成基层民主协商新机制。三是代表通过“闭环监督”推动“三事”解决。在问题解决过程中，街道党工委选聘300名各级人大代表、民情信息员作为民主监督员，在街道人大工委组织下，按时序开展张榜公示、视察调研、追踪问效、评议反馈，实现问题“发现—分析—解决—评价—反馈”的全过程闭环，推动“三事”有力有效得到解决。在此基础上，针对街道权责以外的“公事”，由区级部门办理或辖区内区人大代表以代表建议通过法定途径提出转交区级部门办理。
在此过程中，各级人大代表既是参与者、监督者，又是践行全过程人民民主的力量载体，形成了“民情信息员自下而上收集反映民情民意—人大代表全流程参加问题解决的民主协商—人大街道工委自上而下监督问题解决”的有效机制，以“小切口”闭环式在家（站、点）平台上展开，在“民情信息员—人大代表—人大工委”全链条上运行，代表作用发挥有效嵌入到了基层治理全过程。
李市镇“人大代表进院落”代表履职新机制。李市镇人大围绕党建统领基层治理，通过各级人大代表下沉进院落，听民声、察民情，聚民智、解民忧，以“院落”为嵌入点发挥人大代表在基层社会治理中的作用。一是细分网格，做到代表参与全覆盖。出台《“人大代表进院落”工作实施方案》，形成“党员＋人大代表＋网格员”的院落治理单元，全镇116名市、区、镇三级人大代表全部下沉到11个村社的407个“院落”。二是搭建“线上”“线下”两个平台，代表紧密联系服务群众。“线下”代表通过现场走访，联系院落群众，收集社情民意。“线上”代表进入“院落长”“院落”微信群，掌握信息动态，协调解决问题。同时，在代表之家、社情民意收集点公示代表微信二维码，群众扫码反映问题。三是通过积分式管理、清单式监督、闭环式办理，督促代表依法履职。按照收集上报、清单交办、限时办理、办结反馈、群众评价“五步闭环”流程，办理群众意见建议。每季度组织代表交流参与院落治理心得，通报代表院落履职情况，征询选民的意见和建议。
李市镇人大以“人大代表进院落”将人大代表作用延伸到基层“院落”这“最后一米”，实现了市区镇三级人大代表全参与、大小院落全覆盖、联系服务全天候、工作流程全闭环，构建起人民群众在基层社会治理体系中的话语权、参与权和治理权，为基层党委政府完善治理体系、提升治理效能提供民意基础，是人大代表扎根基层社会治理“最后一米”的生动实践。
——各级人大代表立足本职岗位，发挥主观能动性，在基层社会治理中走在前、作表率。在各级人大引领带动和创新机制驱动下，各级人大代表充分发挥专业优势、行业优势，踊跃投入基层社会治理，积极建功立业。党政系统中的人大代表，将社会基层治理纳入本单位工作统筹谋划部署，推动基层社会治理在本系统、本单位、居住小区贯彻落实。各镇街人大主要负责人在基层智治体系中担任基层治理中心副指挥长、“民生服务”板块A岗负责人，推动“一中心四板块一网格”基层智治体系建设。区人大代表周杨围绕基层治理打造“基层治理小课堂”，推动“学生带动家长、家长带动家庭”参与基层治理；区人大代表万金容围绕“德治教化”开展“家”文化传承活动；区人大代表姚家永以维权体系为主体，开展“访诉调”一站式服务，深化群众维权服务。社会各行业、企业中的人大代表，立足行业特点、发挥企业优势，在基层社会治理中发挥积极作用。区人大代表程伟、周勇、杨涛、张炜常态化开展法律服务，运用法律专业知识调解群众矛盾；区人大代表王殿永组织企业改建村（社区）机耕道；区人大代表李冬辉、彭蓉捐款捐物慰问帮扶困难群众；区人大代表龚云建立关爱资金帮助特殊群体。广大基层人大代表，立足扎根基层实际，认真履行本职工作，在基层社会治理工作发挥不可或缺作用。区镇人大代表袁连成、张勋维、况文凤、李茂、刘勇等，发挥密切联系人民群众优势，协调解决各方矛盾问题，服务保障渝西水资源配置工程、江泸北线高速公路等重大基础设施建设顺利实施。
此外，德感街道建立“代表+网格员、+调解员、+服务员”的“人大代表+”基层社会治理机制；圣泉街道建立“最小单元”代表参加基层社会治理机制；塘河镇人大与四川省合江县白鹿镇、石龙镇人大联动，建立跨行政区域的代表联动协作基层社会治理机制，等等。都是值得总结的有益探索。总的来看，江津各级人大和人大代表，在各级党委坚强领导下，以代表家（站、点）为平台，动态嵌入到了基层社会治理的方方面面，发挥了重要作用。区人大常委会也将在下一步工作中，加强调研成果转化，推广务实管用的工作机制。
二、存在的不足
（一）代表参与基层社会治理的氛围不浓厚。主观上，人大代表更多关注的是本地区的经济发展，对基层社会治理的重要性、紧迫性认识不足，对基层社会治理成效的关注度不够，涉及社会治理的代表建议占比较低，参与社会治理的志愿服务相对较少。客观上，区、镇人大对代表参与基层社会治理工作重视不够，开展人大代表履职培训课程中主要是政策理论和人大业务，有的人大代表建议质量不高、办理质量不高，“文来文往”、“重答复、轻落实”现象依然存在，一些承诺迟迟得不到兑现落实，影响人大参与社会基层治理的成效。
（二）代表参与基层社会治理的机制有待进一步探索创新。一是街道一级没有人大代表，缺少议事协商平台，区人大代表选区所辖人口众多，代表对基层社会治理工作情况不熟，聚焦群众关心的民生实事和重要事项而定期开展民主协商形式少，影响基层社会治理效能发挥。镇人大除每年召开法定的2次人代会外，季度代表活动开展不够规范，代表参与基层议事协商常态化不够。此外，镇街党委政府未建立涉及群众切实利益的重大事项开展议事协商制度或落实不够好，普遍未明文建立人大代表列席镇（街）行政办公会议等镇（街）人大相关会议制度。
（三）代表参与社会治理形式和载体不够丰富、全面、深入。代表家站点建设不适应打造全过程人民民主基层单元的新形势新任务新要求，代表家站软硬件不够规范、运行标准不够高；设置主要以镇街、村（社区）地域划分，空间布局有待优化；功能定位不够丰富，缺少促进社会治理功能。人大代表联系选区选民覆盖面较窄。市委对于党建统领网格治理工作作出部署安排，而区镇人大对于人大代表进入网格没有明确要求，目前主要以职务代表进入网格为主，人大代表主动跟进、参与网格治理不够。此外，人大代表参与信访接待、人民调解、法律服务、志愿服务等多元化基层社会治理形式不够，参与社会治理广度和深度不够，代表履职档案管理不到位，信息收集整理宣传不够。
（四）代表参与社会治理数字化信息化手段不足。一是代表履职的信息化、现代化运用不足，在开展活动中缺乏数字化载体，无法将基层问题及时收集传递并有效处理。二是人大代表往往来自于各行各业的领导、骨干，在履职之外还需承担自身的专职工作，只是在开会期间才会与人民群众和选民进行短暂接触，闭会期间就会奔赴本职岗位，即使发现了问题也缺乏及时反映的渠道，无法及时联系人民群众，对于基层社会的真实情况和人民群众的真实需要往往并没有过多关注和清晰了解。
（五）代表参与基层社会治理的激励约束不够。一方面人大代表本就属兼职职务，其参与基层社会治理也并不是硬性明确的量化考核指标和刚性制度规定，更没有关于其工作内容、承担职责、工作方式、监督问责、服务保障等的相关文件文本依循，主要还是依靠较高的政治素质和良好的工作热情去积极主动深入基层、承担工作、参与实践。另一方面，制度机制的合理规范和引导不够，“干不干工作一个样，干好不干好差不多”，代表参与的主动性、积极性有待提高。加之，各级人大代表针对基层社会治理的专业化知识能力欠缺，难以有效地在自己不熟悉的领域提供科学化意见，难以精准把握人民群众的所急所盼、所思所想，及时准确回应群众期待。
三、对策建议
（一）认真贯彻党委决策部署，大力营造人大代表参与基层社会治理的浓厚氛围。一是坚持党的全面领导。通过人代会、代表活动日、代表视察调研等代表活动深入学习宣传《习近平关于基层治理论述摘编》和市委、区委关于党建统领基层治理工作的部署要求，紧紧围绕党委决策部署谋划推进人大工作，把推进党建统领基层治理工作融入人大决定、监督、代表等工作，立足人大职能和优势，推动党委安排部署在人大领域得到全面贯彻落实。二是加强专项学习培训。将基层社会治理相关内容纳入代表履职培训固定课程，综合运用讲授式、研讨式、案例式、模拟式、体验式等多种教学方式，通过以会议、以调研、以活动代训，让基层人大代表听得懂、能领会、能落实，不断提升代表综合素质和参与基层治理能力，让代表能够更加充分代表人民，更好地为群众发声。三是加强宣传引导。深入挖掘、认真总结镇街人大代表参与基层社会治理经验做法，创新宣传推介方式和渠道，全面展示代表推动基层治理工作的典型事例、特色亮点，持续营造代表密切联系群众的良好氛围。
（二）坚持推进改革创新，完善代表参与基层社会治理制度机制。一是全面推行街道议事代表会议制度，践行全过程人民民主，推动基层治理制度化法治化。二是坚持和完善人民代表大会制度，开展镇人大“季会制”，进一步加强基层民主政治建设，拓展镇人大民主议事协商功能。三是探索制定人大代表参与基层社会治理指导性文件。探索推进人大代表进网格制度，实行“网格吹哨、代表报到”，积极参与乡村治理院落制，发挥人大代表在群众中利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障中的作用，助力“一中心四板块一网格”基层智治体系建设，在参与深化“枫桥经验”江津实践十项行动中贡献人大力量。立足代表行业特点和职能职责，大力支持和鼓励人大代表参与信访接待、人民调解、法律服务、志愿服务，推动代表参与基层治理多元化。引导代表积极践行“浦江经验”，参与矛盾纠纷大排查大起底大化解专项行动，充分发挥代表中的领导干部的示范带头作用，推动解决群众难题、化解群众信访积案。
（三）迭代升级人大代表之家（站、点）建设，完善参与社会基层治理的平台和载体。建好代表工作阵地，推进规范化建设、标准化运行，进一步优化空间布局，拓展社会治理功能定位，健全常态化运行和监测管理体系，优化闭环式应用管理体系，推动代表家站点职能化管理。完善代表联系人民群众的工作机制，扩大联系群众的覆盖面，打通代表联系人民群众的“最后一公里”，引导代表广泛察民情、听民声、聚民意，切实反映人民群众的诉求，助推人民群众关心的热点、难点问题得到解决。进一步深化人大代表活动日活动，紧紧围绕党建统领基层治理中心工作和重点任务谋划活动，精心组织、务求实效，促进经济发展和社会和谐。
（四）坚持数字赋能，推进代表参与基层社会治理信息化。按照市人大常委会和区委的统一部署，扎实推进“数字人大”建设，不断完善“津彩智联”代表联系群众系统，有效衔接人大“微信公众号”等信息资源；充分发挥运用人大代表之家、站、点等履职工作平台，推进“一舱两码”应用，在选区（网格）推行“代表码”，在代表履职的主要工作平台推行“履职码”。完成全区人大系统纵向数据共享、横向系统对接，将代表家站点的运行数据对接市人大数据平台，实现全区人大数据归集、共享和可视化，为代表高效参与基层社会治理创造更为便捷的履职形式。
（五）完善代表激励约束机制，更好激发代表履职主动性积极性。将代表参与基层治理工作纳入镇街人大“赛马比拼”内容，纳入对各区人大代表小组、镇街人大负责人年度考核内容，纳入代表履职活动档案内容。坚持常态化人大代表列席常委会、参加议题调研活动等工作机制，完善常委会组成人员、人大专门委员会和工作委员会联系代表制度，进一步加强指导联系，拓展代表参与常委会工作的广度、深度。完善代表意见建议收集、梳理、办理、反馈、督办、评价的闭环机制，强化代表建议督办力度，及时通报代表建议办理情况，严格落实代表建议办理工作测评结果作为对相关部门综合考核的内容制度，开展优秀人大代表建议、优秀基层人大代表和代表工作先进单位通报表扬，推动实现代表建议和办理工作高质量。建立健全代表履职跟踪评价机制，建好代表履职档案，将代表履职情况作为代表评优、连任推荐的重要依据。加强代表在执行职务的时间、经费、人身权利等方面的保障，切实为代表履好职服好务。